Colombias skrøbelige fredsproces

Selvom FARC og regeringen er blevet enige om en aftale, er der er lang vej endnu, før freden er en realitet. Colombia-ekspert Merete Hansen analyserer situationen

ANALYSE: Den colombianske regerings årelange fredsforhandlinger i Cuba bag lukkede døre med guerillagruppen FARC-EP, fra 2012 til 2016, uden større involvering af forskellige samfundsgrupper, har uden tvivl været med til at fastholde en forholdsvis bred modstand og skepsis mod fredsforhandlingerne og mod FARC-EP.

Regeringen holdt processen lukket for offentligheden i lang tid, og først i det sidste år under forhandlingerne blev der åbnet op og repræsentanter for civilsamfundet, og repræsentanter for ofrene blev inviteret til Cuba for at fremlægge deres sag.

De store landsdækkende private tv- og radiokanaler i Colombia kritiseres samtidig for at fastholde en politisk polarisering i stedet for at bidrage til informative, demokratiske og politiske debatter, som Colombia netop har brug for i en post-konfliktperiode og i forhold til den helt afgørende forsoningsproces i et land, der har været splittet i årtier og med otte millioner konfliktofre.

I den sammenhæng skal også ses nej-stemmerne, der vandt folkeafstemningen 2. oktober sidste år. Resultatet kom tilsyneladende bag på regeringen trods advarsler fra en række fredsforskere.  Der er dog mange i det colombianske samfund, særligt i regionerne, der bakker op om fredsprocessen. Seneste udtryk herfor er den brede koalition, Unión por la Paz, af sociale organisationer, forretningsfolk og politikere. Mange sociale bevægelser som kvindeorganisationer, miløorganisationer, fagforeninger, kunstnere samt universiteter og interesseorganisationer bakker op om fredsprocessen, men de opererer ofte adskilt i forskellige geografiske regioner. Desuden er politiske uenigheder fortsat med til at svække opbakningen til fredsprocessen, og gennemslagskraften bliver dermed svækket.

I slutningen af november - efter flere ugers intensive forhandlinger  i Havana mellem regeringens forhandlingsteam og FARC-EP forhandlerne - lykkedes det at opnå enighed mellem parterne og en revideret fredsaftale blev 24. november skrevet under af præsident Santos og FARC-kommandanten Timochenko.

Fredsprocessen – hvor står den nu?

Implementeringsplanen af de mange punkter i fredsaftalen er et større puslespil. Planen kan kort deles op i fire temaer: Lovgivningsarbejdet, opsamlingslejrene i lokalområderne, reintegration af FARC og socio-økonomiske programmer.

Der har netop været afholdt et krisemøde mellem regeringens fredsforhandlere og FARC-kommandanterne i Cartagena, tre måneder efter planen blev søsat. Her blev det blandt andet understreget, at processen skal speedes op omgående inden for de fire temaer:

Lovgivningsarbejdet: Forfatningsdomstolen har godkendt en særlig procedure i Kongressen kendt som ’Fast Track’ til at få en række lovgivninger godkendt så hurtigt som muligt for at kunne påbegynde implementeringen af fredsaftalen. Fast Track-proceduren er gyldig i seks måneder fra 1. december. Fredsaftalens mange forslag kræver nye lovgivninger for at kunne implementeres. Der tales om 27 lovgivninger, der skal hurtigt igennem, hvoraf der hidtil kun er blevet fremlagt otte, og heraf tre godkendt, amnestiloven og loven for den særlige domsmyndighed for fred.

Kongressen har de seneste uger heftigt diskuteret fredsaftalens femte punkt vedr. ofrenes rettigheder, der udmøntes i transitional justice, et alternativ retsopgør (dvs. udenfor det ordinære retssystem), og dermed lovgrundlaget for hele det alternative retsopgør, kernen i fredsaftalen. Der er aftalt etableringen af et omfattende ”integrereret system for sandhed, retfærdighed, oprejsning og ikke-repetition” med varighed af 10 år og mulighed for forlængelse op til 15 år og hvor ofrene rettigheder er i sat i fokus.

Aftalen består af fem komponenter som hver i sær kræver stor ekspertise, politisk vilje og samarbejde mellem de forskellige myndigheder, særlig med det ordinære retssystem,  mange år fremover. Det handler om 1) etablering af en såkaldt Sandhedskommission der skal afdække sandheden og promovere fredelig sameksistens i de berørte konfliktregioner. 2) Oprettelse af en særlig enhed der skal koordinere og bidrage til søgningen efter de forsvundne. 3) Etablering af en særlig domsmyndighed for fred, som både skal arbejde med amnestiloven og oprettelse af et fredstribunal der skal behandle og afgøre de konfliktrelaterede forbrydelser. 4) Oprejsnings(erstatnings) muligheder, herunder kollektive oprejning til ofrene. 5) Garanti for ikke-repetition.

Regeringsoppositionen i Kongressen ledet af tidl. præsident Alvaro Uribe gør samtidig alt for at obstruere fredsprocessen mhp. at ville ændre på fredsaftalen, hvis oppositionen vinder valget i 2018. Oppositionen deltager i Kongressens debatter og kører alt sit skyts frem, men deltager ikke i afstemningerne. Både pensionerede militærledere og forretningsfolk står på Uribes side og frygter for et kommende retsopgør, der vil give synlighed omkring militære og civiles deltagelse i de mange konfliktrelaterede forbrydelser og dermed synlighed i kommende retssager i fredstribunalet. Uribe og hans allierede er ikke interesseret i at hverken militæret eller forretningsdrivende skal stå frem og erkende deres medansvar for en lang række alvorlige overgreb, herunder krigsforbrydelser gennem de mange års intern væbnede konflikt. Frygten er også at det kommer frem for dagens lys, hvordan militæret og paramilitære grupper samarbejdede under konflikten omkring nogle af de værste massakre og fordrivelser, der er foregået under konflikten. Flere sager er dokumenteret af uafhængige menneskerettighedsgrupper og i nogle tilfælde også af statsanklageren.

Opsamlingslejrene: FARCs 7000 hærmedlemmer er blevet samles i 26 opsamlingslejre og forbliver dér i seks måneder herunder aflevering af våben til FN observatørerne indenfor de tre første måneder. FN har sat containere op i lejrene, til indsamling. Når alle våbene er registrerede og indsamlet bliver de af FN forvandlet til tre symbolske statuer. De seks måneder i opsamlingslejrene er samtidig en forberedelse til guerillaens integration i det civile liv.

Reintegration af FARC: Dette punkt er knap nok begyndt. FARC er i gang med at danne et politisk parti. Det forudses allerede, at mange guerillasoldater vil forblive i samme landdistrikter, hvor demobiliseringen foregår. Regeringen kritiseres for ikke at overholde aftalerne vedr. forberedelse og installering af de 26 lejres fysiske rammer. I dag opholder de 7000 FARC medlemmer sig i de 26 lejre, der befinder sig i afsondrede områder uden vejnet, elektricitet, vand osv. Det har fået flere FARC medlemmer til at tvivle på projektet.

Socio-økonomiske programmer: Første fase dækker en 100 dages-plan for 51 kommuner inkl. de steder, hvor FARC lejrene installeres, samt andre kommuner der tilsammen dækker 50% af den ulovlige fabrikation af coca og kokain. I de 51 kommuner (december til marts 2017) skal der omgående påbegyndes investeringer indenfor nedlæggelse af coca plantager og opstart af nye afgrøder, infrastruktur herunder biveje på op til 50 km i hver kommune, boliger og elektricitet samt minerydning. Anden fase, Rapid Response planen, dækker 101 kommuner i 18 måneder. 34 kommuner er udpeget til opstart af humanitær minerydning, men der er kun kapacitet på nuværende tidspunkt til at opstarte i ganske få kommuner.

Forhandlinger med guerillagruppen ELN

Samtidig med den svære implementering af fredsaftalen med FARC, har regeringen og ELN guerillagruppen startet forhandlinger i Quito i januar. Der er ingen våbenhvile aftalt på forhånd,  dvs. der foregår en del militære aktiviteter i flere regioner inklusiv i Bogotá, hvor ELN for nylig tog ansvaret for en sprængladning tæt på byens centrum, hvor en politimand blev dræbt og flere alvorligt sårede.

De fleste iagttagere af ELN forudser, at det bliver vanskelige fredsforhandlinger af flere grunde. For det første har ELN en føderal struktur og giver dermed stor indflydelse til de forskellige ELN fronter rundt om i landet. Beslutningsprocessen trækker  ud og kan give fredsforhandlingerne store udfordringer. For det andet er ELN mindre tilbøjelig, indtil videre, til at tage en pragmatisk holdning, som det viste sig, at FARC kommandanterne ikke havde problemer med. ELN og regeringens aftalte forhandlingsdagsorden afspejler flere af ELNs historiske krav til regeringen bl.a. civilsamfundets deltagelse i politiske processer, som har været et kardinalpunkt for ELN og er første punkt af en seks-punktsdagsorden. Flere sociale organisationer, herunder Congreso de los Pueblos, forventer, at en kommende aftale om civilsamfundets deltagelse vil betyde, at Colombias mange marginaliserede befolkningsgrupper, oprindelige folk, afrocolombianere samt småbønder, i store dele af landet vil få mulighed for deltagelse i lokale og nationale udviklingsprocesser. Processer de hidtil har været afholdt fra.

Landbefolkningens manglende deltagelse og krænkelse af grundlæggende menneskerettigheder opfattes som et af Colombias historiske problemer og årsag til årtiers væbnede konflikter, hvor landbefolkningen har været grundpillerne i de mange guerillagrupper.

Punkt 2, ”demokrati for fred”, vil lægge an til en aftale om garantier for sociale organisationers ret til demonstrationer og politisk virke samt frigivelse af de mange tusinde civile, der menes fængslet og anklaget for oprør og/eller tilhørsforhold til guerillaorganisationerne.

Punkt 3, ”transformation til freden” indeholder bl.a. fattigdomsbekæmpelse, social eksklusion, korrruption og miljø. Bevarelse af naturressourcer har sammen med civilsamfundets deltagelse i udviklingsprocesser været ELNs historiske tyngdepunkt i den væbnede kamp.
De resterede tre punkter i forhandlingerne, ofre, konfliktens afslutning og implementering, ligger meget tæt op ad FARCs dagsordenspunkter og det forventes at regeringen og ELN vil opnå en samlet fælles aftale, således at retsopgøret, dvs. ofrenes rettigheder samt demobiliseringsprocessen  og implementeringen af begge fredsaftaler vil bygge på samme principper og rammer.

ELN fredsforhandlingerne bakkes op af flere lande end det var tilfældet med FARC. Forhandlingerne blev indledt i Quito d. 7. februar og er fortsat i gang med to parallelle forhandlingsgrupper, civilsamfundets deltagelse og humanitære spørgsmål. ELNs forhandlingsleder Pablo Beltran udtalte ved åbningen, at ELN ”ikke er kommet til forhandlingsbordet for at bede om en revolution pr. dekret”, og at ELN har besluttet ” at tage volden ud af den politiske kamp” og slutter med at sige, at forhandlingerne vil afhænge af om parterne ”træder ud af deres traditionelle standpunkter”. Regeringens forhandlingsleder, den tidligere landbrugsminister, Juan Camilo Restrepo, benytter udtrykket realisme fremfor optimisme og gentager regeringens krav til ELN om at stoppe brugen af vold, kidnapninger og angreb på olieledninger og andet infrastruktur.

ELN fredsforhandlingerne har udover følge af garantlandene Norge, Cuba, Ecuador, Venezuela, Brasilien og Chile også en følgegruppe bestående af fem europæiske lande: Tyskland, Holland, Italien, Sverige og Schweiz. Det er bl.a. et signal om at ELN ønsker internatinal bevågenhed.
Hvad følgelandene præcis skal foretage sig i processen er under diskussion med parterne.

Menneskerettighedssituationen forværres

En række colombianske og internationale menneskeretttighedsorganisationer råber vagt i gevær, men det synes ikke at slå igennem overfor myndighederne. Alene i de første måneder i 2017 rapporteres om 26 dræbte lokale ledere og menneskerettighedsaktivister i forskellige regioner i Colombia. Disse tal og den stigende bekymring for at det er systematiske overgreb blev præsenteret i den Interamerikanske Menneskerettighedskommission under en audiens d. 21. marts i år af 13 colombianske menneskerettighedsorganisationer.

En af dem der råber op, er FNs højkommissær for menneskerettigheder i Colombia, amerikanske Todd Howland, der i fem år har fulgt menneskerettighedssituationen tæt, og har netop offentliggjort højkommissærens årsrapport for 2016. Rapporten omtaler 389 registrerede overgreb på menneskerettighedsaktivister og lokale ledere herunder 59 dokumenterede drab på lokale ledere heraf seks oprindelige folks ledere og tre fagforeningsledere, 44 angreb, 210 trusler (69 kollektive), 72 indbrud/tyveri af materialer. En stor del af drabene er netop foregået i FARCs tidligere kontrollerede zoner, som i dag enten kontrolleres af ingen, hæren eller kriminelle grupper. Rapporten beretter, at flere overgreb og drab har fundet sted på medlemmer fra fagforeninger og andre sociale organisationer, men at de er ikke medtaget i denne statistik. Den anerkendte colombianske NGO ”Somos Defensores” har til sammenligning registreret 80 drab på lokale ledere i 2016.

Colombias statslige ombudsmandsinstitution gør tallene op til 120 dræbte lokale ledere og menneskerettighedsaktivister i de seneste 14 måneder samt 33 attentater. Den brede sociale bevægelse Marcha Patriotica (MP) rapporterer 133 dræbte medlemmer (heraf 13 kvinder) og 517 aggressioner. MP repræsentanter deltog på den Interamerikanske Menneskerettighedskommissions audiens i marts i år, og hævder at der eksisterer en udryddelsesplan mod bevægelsen. Colombianske myndigheder, bl.a. forsvarsministeren Luis Carlos Villegas, mener ikke det er systematiske henrettelser, og vicestatsanklageren opremser på audiensmødet de mange tiltag regeringen allerede har foretaget indenfor implementeringen af fredsaftalen, herunder etablering af en national kommission for for beskyttelse og garanti, samt statsanklagerens påbegyndte undersøgelser af flere sager.

Tvungne forsvindinger er gjort op til 60.600 fra 1970-2015 iflg. det statslige Center for Historisk Erindring, hvoraf 92% fortsat er uopklarede.

Seksuel vold mod kvinder i forbindelse med konflikten har været et tabu i årtier, men de senere år er der kommet  opmærksomhed omkring de mange overtrædelser først og fremmest pga. de colombianske kvindeorganisationers utrættelig arbejde bl.a. fra Sismamujer. Fra 2001 til 2009 er der registreret 489.687 kvinder som direkte ofre for seksuel vold. 97% af sagerne er forsat gået straffri.

International støtte til fredsprocessen nødvendig

Flere lande støttede fredsforhandlingerne direkte i Havana først og fremmest Cuba og Norge, men også Venezuela og Chile optrådte som støttelande. Derudover har en lang række europæiske lande, USA og Canada, EU og FN samt flere asiatiske lande bl.a. Japan og Sydkorea bidraget med anseelige beløb de senere år og har også lovet støtte til implementering af fredsaftalen.

Det er ikke en let sag at forklare colombianerne og vores internationale kollegaer, hvorfor Danmark ikke aktivt støtter fredsprocessen i Colombia, men kun har valgt en meget begrænset tilgang til at promovere danske kommercielle interesser uden blik for nye politiske og økonomiske strømninger i Colombia/regionen, den forværrede menneskerettighedssituation samt styrkelse af civilsamfundets aktører, som grundpille i enhver fredsproces. Danmark er på afveje og ved at miste sit gode omdømme. Da den nyåbnede danske ambassade blev indviet af daværende handels-og udviklingsminister Mogens Jensen i oktober 2014 blev der lovet støtte til den allerede da vanskelige fredsproces. Trods gentagne opfordringer, siden da, fra både den colombianske regering, civilsamfund og det internationale samfund er der ingen røster herom fra den danske regering. Mange iagttagere hævder, at Danmark har en moralsk og etisk forpligtelse til at støtte Colombias fredsproces og til forbedringer af menneskerettighederne og stiller sig uforstående overfor Danmarks fravær i den colombianske fredsproces.

Danmarks myndighedssamarbejde i Colombia, der drejer sig om kapacitetsopbygning indenfor fødevarerbranchen er fornuftigt, men har blot intet med fredsopbygningen og implementering af fredsaftalen at gøre. Og det er det, Colombia beder om, inden det er for sent, inden fredsprocessen løber ud i sandet og volden eskalerer igen i landområderne. Et genkendeligt scenario med ulovlige væbnede gruppers kontrol i landområder, der forhindrer lokale udviklingsprojekter og hvis  territoriale, politiske og økonomiske kontrol sætter sig fast og igen forårsager fordrivelser, som dem vi har set i den seneste tid i både Choco og Norte de Santander.

Hvad venter den danske regering på?

Nogle af de prioriterede områder, og hvor Danmark har kompetencer er for eksempel indenfor
humanitær minerydning. Store dele af Colombia skal ryddes for landminer. Og der er langt fra hverken tilstrækkelig teknisk kapacitet eller økonomiske midler hertil. Desuden har Colombia forpligtet sig gennem Ottawa traktaten til at rydde samtlige områder for antipersonelminer inden 2021. Regeringen anslår, at 700 ud af Colombias 1100 kommuner er mineplaget i en eller anden grad. USA og Norge startede i september sidste år ”The Global Initiative of Humanitarian Demining in Colombia” med henholdsvis 32 mio og 22 mio USD. Siden da er flere lande meldt sig til initiativet med anseelig støtte, bl.a. England, Holland, Schweiz, Italien, Frankrig, Spanien, Sverige, Polen, Belgien, Litauen, Slovenien, Japan, Canada og EU. Med i alt 80 mio USD.

Flere internationale NGOer herunder Norsk Folkehjelp og Halo Trust er allerede i gang, og Dansk Flygtningehjælp/Danish Demining Group er netop blevet akkrediteret og står klar til opstart. Hvorfor vælger Danmark ikke at støtte indenfor et så afgørende felt. Da daværende handels-og udviklingsminister Mogens Jensen besøgte Colombia i 2014 bed mange colombianere dengang mærke i, at ministeren nævnte flere danske kompetencer der kunne udnyttes i fredsprocessen, herunder humanitær minerydning. Hverken lokale udviklingsprojekter til småbønder og de tusinde af internt fordrevne der ønsker at vende tilbage til et liv på landet eller agrobusiness, kan komme i gang med produktive projekter på flere millioner af hektarer jord der ligger uberørt hen - før dette mineoprydningsarbejde har fundet sted. Hvad venter den danske regering på?

Tillige har EU oprettet en ny Trust Fund med fokus på lokale udviklingsprojekter i landområder, der har været ramt af konflikten. Colombias Trust Funden med i dag omk. 96 mio Euro er kun den tredie EU Trust Fund på globalt plan, men heller ikke her har den danske regering valgt at bidrage, som hovedparten af de EU lande har gjort. Danmark er et af de helt få lande, der ikke bidrager til de vigtige lokalprojekter der kan komme i betragtning i en række tidligere konfliktområder og derved være med til at undgå at konflikten blusser op igen pga. manglende udvikling og beskæftigelse i områderne, hvor flertallet af FARC medlemmerne ønsker at blive reintegreret indenfor lokale produktive projekter.

EUs generelle Colombia landeprogram fortsætter herunder strategien for menneskerettigheder og demokrati. Den består af fem prioriteter som alle er overordentlige vigtige i postkonfliktperioden: 1) menneskerettighedsforkæmpere, 2) Kvinder og ligestilling, 3) Ofre og retsopgøret, 4) Virksomheder og menneskerettigheder, 5) Afro-colombianere og oprindelige folk. Heller ikke her har den danske regering syntes, at det var vigtigt at bidrage særskilt som vores venner fra EU gør, udover deres store bilatarale programmer.

Der findes i dag fire store fonde der vil støtte postkonfliktperioden med forskellige programmer, EUs Trust Fund (se ovenfor), FNs multidonor fond på 67 mio USD, hvor både Norge og Sverige bidrager med store midler, Verdensbankens fond på 20 mio USD og IADBs Bæredygtighedsfond til Colombia med 100 mio USD i kredit og 110 mio i støtte fra bla. Tyskland, Norge og England.

Hvis ikke fredsprocessen bakkes massivt op og med økonomisk støtte til integreret lokaludvikling, infrastruktur, landbrug, minerydning, sundhed og uddannelse i landområderne samt til retsopgøret, vil Santos regering i den kommende tid stå overfor yderligere utilfredshed fra en lokalbefolkning, der i årevis har følt sig forsømt fra centralregeringens side, og som allerede har varslet med sociale protester hvis ikke inddrages i postkonfliktens udviklingsprocesser.

Samtidig vil Uribe få endnu mere krudt til sin modstand mod fredsaftalerne, hvis der kan fremvises at fredsprocessen er en fiasko i de landområder, der har været hårdest ramt af den langvarige konflikt både hvad angår manglende udviklingsprojekter og kriminelle gruppers fortsatte (eller stigende) kontrol.

Guvernører og kommuner i konfliktområderne skal stå for en del af fredsaftalens implementering, men er ofte svage både hvad angår kapacitet og økonomiske ressourcer samt store problemer med infiltration af kriminelle bander i de lokale administrative og økonomiske strukturer. Det vil kræve helt nye samarbejdsmåder mellem regeringen og regionerne, hvis fredsaftalens implementering skal lykkes. Der til kommer korruptionen som en kæmpe stor hæmsko for udvikling i mange regioner. Også her kan det internationale samfund spille en afgørende rolle ved at yde faglig bistand på regional og kommunalniveau.

Hvis ikke det internationale samfund, her og nu, bakker massivt op om præsident Santos’ fredsbestræbelser, står fredsprocessen til at krakelere allerede inden de kommende valg i 2018 (Kongresvalg i marts og præsidentvalg i maj 2018).  Fredsprocessen befinder sig i farezonen for at blive væltet af den politiske dagsorden i Santos sidste regeringsår og kan dermed risikere at få det endelige dødsstød til valgene i 2018.

Merete Hansen er konsulent, bosiddende i Colombia siden 2005. Tidligere landedirektør for Norsk Flygtningehjelp i Colombia